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diferencias entre un EIA tradicional y un EIA participativo.

¿Es posible elaborar estudios de impacto ambiental  con credibilidad y que generen confianza?

¿Qué pasaría si se elaboran EIA más Participativos con un Proceso de Búsqueda Conjunta de Información (BCI)?

Publicado: 2019-11-05

La historia reciente (y no tan reciente) de propuestas de proyectos de inversión en el sector extractivo en Perú, demuestra que hay falta de credibilidad y confianza en la población, no solo respecto al gobierno que muchas veces es cuestionado por la población atribuírsele que está del lado de la empresa dueña del proyecto de inversión, sino también respecto a la empresa que propone el proyecto y respecto a la empresa consultora, institución u organización que elabora los Estudios de Impacto Ambiental para obtener el licenciamiento y certificación ambiental para realizar actividades económicas como la extractiva, entiéndase proyectos de exploración o proyectos de explotación minera. Una variedad de proyectos ha visto complicaciones ante su intento de implementación o han sido bloqueados y no vieron la ejecución del proyecto. Desde, el Proyecto Tambogrande en el norte del país hasta los cuestionamientos al proyecto Tia Maria en el sur del país, muchas veces estas limitaciones más que técnicas son sociales, pero también versan sobre temas técnicos.  

El SENACE - Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles - fue creación del gobierno para abordar la problemática de la generación de confianza y credibilidad, han implementado interesantes instrumentos y guías, pero, aun así, las poblaciones tienen preocupaciones que al parecer no estaría siendo escuchadas adecuadamente, a pesar de que algunos afirman que en la elaboración de los EIAs se consideran temas sociales, participación ciudadana, talleres y audiencias públicas, sin embargo al parecer lo actual no es suficiente.

La necesidad de Mayor Participación en la Elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental no solo para lograr mayor legitimidad, sino también para tener mayor legalidad en el marco constitucional del país.

Por un lado, a través de Informe de la Defensoría del Pueblo, La Defensoría del Pueblo ha recomendado a los ministerios de Ministerio de Energía y Minas, Cultura y del Ambiente, adoptar las medidas necesarias para garantizar la realización de un proceso de consulta previa real y efectivo sobre proyectos relacionados con la exploración y explotación de recursos naturales, que garanticen la protección de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, en armonía con la generación de condiciones adecuadas para asegurar inversiones sostenibles y ambientalmente responsables. El informe referido fue elaborado a propósito del pedido de intervención de las comunidades campesinas del ámbito de influencia del Proyecto minero Antapaccay – expansión Tintaya – integración Coroccohuayco, quienes en setiembre del 2018 solicitaron al SENACE la realización de un proyecto de consulta previa a la aprobación de la modificación del Estudio de Impacto Ambiental del referido proyecto.

Cabe indicar que este informe ha recordado que, la Ley N° 29785, Derecho a la Consulta Previa, establecen que toda medida administrativa susceptible de afectar derechos colectivos de pueblos indígenas sea consultada, acorde a los señalado por el Convenio N° 169 de la OIT. La Defensoría del Pueblo sostiene que una Resolución Ministerial del sector Energía y Minas, no sustrae la obligación del SENACE de realizar un proceso de consulta previa respecto de la aprobación de la evaluación de instrumentos de gestión ambiental cuando haya afectación a los derechos de los pueblos indígenas.

Convenio OIT 169, en su artículo 7.3, indica que “Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”. Los estudios de impacto ambiental deben hacerse en COOPERACION con los pueblos indígenas, es decir deben tener un enfoque más participativo y de colaboración con la población en lugar de ser puramente informativo, así las actividades propuestas deben considerar y abordar seriamente las preocupaciones que la población pueda tener y lograr un trabajo conjunto durante la elaboración de los estudios de impacto ambiental.

La Constitución Política del Perú establece los tratados sobre derechos humanos tienen rango constitucional. el propio Tribunal Constitucional ha reiterado que el Convenio 169 es parte del derecho nacional y con rango constitucional, por lo tanto, no debería sorprender a nadie que grupos humanos que se consideren pueblos indígenas, como las comunidades campesinas en el Perú inicien acciones legales de amparo para proteger lo que pueden considerar la vulneración de sus derechos.

¿QUÉ HACER ANTE LA SITUACIÓN ACTUAL? ¿LOS EIAS PODRÍAN SER PROCESO Y UN ESPACIO PARA CONSTRUIR LEGITIMIDAD Y CONFIANZA CON LA POBLACIÓN RESPECTO A PROYECTOS DE INVERSIÓN O PROYECTOS DE DESARROLLO? ¿QUÉ TAL UN PROCESO DE BÚSQUEDA CONJUNTA DE INFORMACIÓN (BCI)?

La Búsqueda Conjunta de Información (BCI) es un proceso y conjunto de buenas prácticas que han evolucionado a lo largo de la última década para asegurar que la información técnica, las decisiones de gobierno y la política pública estén adecuadamente equilibradas en la toma de decisiones ambientales a todo nivel de gobierno.

La Búsqueda Conjunta de Información (BCI) promueve el aprendizaje conjunto, esto ayuda a crear conocimiento y ciencia que es técnicamente creíble, legitimado en público, y especialmente relevante para decisiones de política y gestión pública. La Búsqueda Conjunta de Información (BCI) es un procedimiento para la participación de actores que puedan ser afectados por las decisiones de política pública o actos administrativos en un proceso continuo de generación y análisis de información necesaria para dar forma a la investigación científica y para dar sentido a lo que produce. La Búsqueda Conjunta de Información (BCI) permite la consideración del conocimiento local y cultural, así como el conocimiento experto técnico. Un proceso de Búsqueda Conjunta de Información (BCI) bien diseñado y de alta calidad ayuda a garantizar que la ciencia de mejor calidad sea utilizada para informar decisiones.

La Búsqueda Conjunta de Información (BCI) supone que una entidad, oficina o institución actúe como coordinadora y convocante del proceso de toma de decisiones que lo requiere. El convocante, por lo general, es el órgano de toma de decisiones, quizás podría ser la organización o empresa que propone un proyecto de inversión y que pueda afectar a comunidades locales. Las partes interesadas o actores involucrados son los que creen que se verán afectados por la decisión o tiene el derecho a expresar su opinión sobre la decisión que el convocante propone tomar. Las partes interesadas incluyen a otros actores gubernamentales que no son convocantes, así como representantes de una amplia gama de intereses no gubernamentales, como por ejemplo comunidades locales. El convocante confía en profesionales neutrales - como facilitadores o mediadores con experiencia en la tarea de resolver conflictos públicos - para ayudar en la identificación de los representantes de los actores múltiples y partes interesadas, y para ayudar a gestionar la creación de procesos de consenso y diálogo entre los actores múltiples.

¿Como evitar el duelo de peritos y expertos técnicos? Existen muchos proyectos en onde una empresa hace, por ejemplo, un EIA y luego alguna organización sin fines de lucro o una ONG contrata expertos y objetan el estudio, lo que origina una disputa de expertos técnicos. Este proceso de búsqueda conjunta de información busca precisamente evitar este duelo de peritos, buscando que las partes acuerden de manera conjunta cual es la información que necesitan para continuar con el proceso de dialogo o de toma de decisiones conjuntas de manera regular, analizando cual es la información con la que no disponen y con aquella que si disponen. Este proceso busca evitar el problema de una posible batalla de expertos donde las partes se enfrascan en sus propias posiciones y debates en lugar de trabajar conjuntamente enfocándose en el problema o desafío que abordan de manera conjunta como por ejemplo temas medioambientales o posibles efectos o impacto que una actividad pude generar o el impacto que un proyecto pueda generar en una comunidad.

El proceso de búsqueda de información conjunta obedece a 4 principios básicos y ayuda a garantizar que la mejor información sea utilizada para tomar decisiones informadas. El proceso debe ser guiado por 4 principios básicos:

1) Negociar la agenda: Elegir conjuntamente a un facilitador o mediador que ayude a las partes a consensuar una agenda y reglas de juego para cuando interactúen. Se debe de ser claro sobre el tiempo y el dinero que será necesario para recolectar información y ayudar a analizarla.

2) Escoger juntos especialistas expertos: En lugar de que cada parte seleccione peritos para presentar versiones diferentes sobre hechos, lo más útil y productivo es trabajar juntos con la otra parte para seleccionar expertos técnicos y metodologías de análisis que ayuden a las partes lograr un entendimiento compartido sobre los costos y beneficios posibles de un proyecto.

3) Evaluación conjunta de la información: Luego que los expertos presentan sus resultados, las partes deben dialogar sobre como mejor proceder, tomando tiempo para compartir los hallazgos con sus constituyentes.

4) Corregir percepciones erradas: Una vez que se han puesto de acuerdo las partes sobre los hechos y pronósticos de futuro, estas deberían ser más receptivos respecto a las preocupaciones del otro. Generar pronósticos conjuntamente permite corregir percepciones equivocadas dentro de una propia organización y al mismo tiempo motivar a que la otra parte reconsidere presunciones o supuestos y demandas imposibles de satisfacer.

Este proceso de búsqueda conjunta de información genera información creíble y confiable para todas las partes, a fin de facilitar un proceso constructivo que aborde las preocupaciones de múltiples actores y logre acuerdos sostenibles con beneficios para todos. Estas son las etapas de un proceso de Búsqueda Conjunta de Información.

• Paso 1 - Preparación para el Proceso: En esta etapa se debe entender cómo se incorpora el proceso de búsqueda conjunta de información al proceso de construcción en consenso. Aquí se deben documentar los intereses más relevantes de cada uno de los actores o todas las partes interesadas, trabajar de manera conjunta y neutral con el mediador que fue convocado convocó para facilitar la búsqueda conjunta de información.

• Paso 2 - Alcance/Ámbito del Proceso de BCI: Una vez que se ha decidido quién será el mediador o facilitador que llevará a cabo el proceso y de tener claro el rol que este asume en el proceso como por ejemplo el cumplimiento de las reglas de comportamiento, la moderación, el orden, entre otros, se debe trabajar con los actores interesados para definir los roles y responsabilidades de cada uno, generar las preguntas técnicas que se deben y quieren hacer para encontrar la información que se necesita e identificar las información que existe y las brechas de conocimiento de la información con la que no se cuenta. Finalmente, asesoras sobre los métodos para gestionar los datos contradictorios o interpretaciones sobre los hechos y pronósticos.

• Paso 3 - Definición del Método de Análisis más Apropiado: Aquí se deberá evaluar cuál es el mejor método de análisis a utilizar. Esta tarea está a cargo de los peritos quienes presentarán las diferentes metodologías que permitan realizar el análisis de la manera más apropiada. Se deben convertir las preguntas que se han formulado en preguntas de investigación (más científicas). De igual manera se deben definir los métodos que se emplearán para la recopilación y análisis de información, destacando las ventajas y desventajas de cada método. Se deben determinar los costos y beneficios de recopilar información adicional y se deben determinar si los estudios propuestos lograrán satisfacer los intereses de los actores interesados.

• Paso 4 - Conducir el Estudio del Proceso de BCI: Posteriormente se lleva a cabo el estudio propiamente dicho donde se deberá hacer el seguimiento con los interesados, aprovechando las experiencias y conocimientos de los actores interesados ya que muchas veces. Finalmente se deben revisar los borradores y proyectos de los informes para definir cómo proceder con la información.

• Paso 5 - Evaluar el resultado del Proceso BCI: En esta etapa se debe realizar un análisis de sensibilidad para examinar la importancia global de las hipotesis y resultados científicos, comparando estos resultados con la literatura publicada. Este trabajo es realizado por el perito o técnico para evaluar la información recabada. El objetivo de esta etapa es convertir los resultados en posibles propuestas o respuestas al proyecto o incluso asuntos de política pública, aclarando incertidumbres o respuestas de contingente adecuadas y determinar de qué manera los resultados del proceso de búsqueda conjunta de información han respondió a las preocupaciones y preguntas que han tenido las personas.

• Paso 6 - Comunicar el resultado del proceso de BCI: Luego de terminado el trabajo de los peritos en la etapa de evaluación de los resultados del proceso de BCO, deberán comunicar los resultados a los diferentes grupos de actores interesados. Esto debe concluir de ser posible con información adicional que complemente la BCI.

APLICACIÓN DEL PROCESO DE BÚSQUEDA CONJUNTA DE INFORMACIÓN (BCI) PARA LA ELABORACIÓN DEL EIA

Una aplicación práctica del proceso de BCI se da en la realización del EIA Participativo. Si bien es cierto que los EIA incluyen la realización de talleres, audiencias públicas, muchas veces los EIA no son creíbles, por lo que una forma de abordar la falta de credibilidad es incorporar a los actores locales en la elaboración de los EIA. Esto se puede lograr con un proceso de BCI.

Generalmente existen muchos cuestionamientos por los EIA tradicionales. La tabla mostrada como fotografía del presente muestra las diferencias entre un EIA tradicional y un EIA participativo. El EIA Participativo está basado en el proceso de búsqueda conjunta de información que explicamos.

En resumen, el Proceso de Búsqueda Conjunta de Información (BCI) se basa en tres premisas básicas. En primer lugar, los científicos y expertos técnicos deben interactuar con los actores interesados y los responsables políticos durante todo el proceso de formulación de política pública. Todos los participantes en forma conjunta deben definir las preguntas que deben responderse y estudiarse, analizar los posibles impactos de las respuestas alternativas a un problema, y pensar juntos acerca de la selección que debe hacerse, dadas las limitaciones en recursos y la incertidumbre científica. Los científicos deben participar en todas las etapas de este proceso.

En segundo lugar, los estudios científicos o técnicos deben estar organizados como parte de un proceso de construcción de consenso que involucren a los representantes (auto-seleccionados) de los actores interesados en la formulación de recomendaciones específicas para que sean luego presentadas a los responsables políticos para una decisión final. Para que sean útiles y eficaces, los análisis técnicos no deben llevarse a cabo de forma independiente o separada del proceso de formulación de política pública.

En tercer lugar, los análisis técnicos deben estar vinculados a un compromiso con la gestión adaptativa como una forma de reconocer y lidiar con la incertidumbre. Un Proceso de Búsqueda Conjunta de Información (BCI) bien diseñado y de alta calidad asegura a todos los actores interesados en el acceso a todas las formas de conocimiento, con lo que se construye confianza, lo cual es una condición esencial para que los actores puedan trabajar conjuntamente de manera exitosa.

El proceso de Búsqueda Conjunta de Información (BCI) crea un único texto que resume las conclusiones y recomendaciones e identifica las áreas en las que aún existen diferencias. Este proceso puede aumentar la capacidad de actores interesados que previamente eran partes en disputa para producir y analizar de manera conjunta información creíble con consecuencias en la elaboración de estudios de impacto ambiental.

Necesidad de una relación colaborativa

Es fundamental la utilización de un facilitador neutral para que guíe el proceso de manera independiente y contribuya con la generación de confianza. Una premisa esencial es que cuando las personas tienen algo que decir o han tenido oportunidad de contribuir en el diseño, análisis y aplicación de la investigación técnico-científica como para la elaboración de un estudio de impacto ambiental, un proceso colaborativo de solución conjunta de problemas hará más propensa la valoración y utilización de la información técnica.

Al reunir a los técnicos, ciudadanos y políticos para hablar unos con otros y compartir sus conocimientos como un paso hacia un esfuerzo en la búsqueda de consenso, el Proceso de Búsqueda Conjunta de Información (BCI) es mucho mejor que los procesos antagónicos y de confrontación para asegurar que la buena ciencia sea utilizada en decisiones cargadas de valores y opiniones y que a su vez contribuya con el estableciendo de políticas públicas eficaces y duraderas.


Escrito por

Luis E. Ore Ibarra

Abogado Mediador Consultor Internacional en Negociaciones y Procesos de Consenso, Ex Presidente de la Sección Internacional de ACR (EE.UU.)


Publicado en

Inversión Sostenible

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