Desde la década de los noventa se promovieron importantes inversiones en el Perú, esto incluyó atraer capital extranjero para desarrollar la industria extractiva energética en el país. En el 2016, reconocemos que han existido importantes proyectos de desarrollo que se han logrado implementar, pero al mismo tiempo, otros proyectos no han visto la luz, muchos de ellos han sido impactados por conflictos sociales, Tia Maria, Conga, Inambari, Tambogrande, Majaz, por mencionar algunos, son nombres vinculados a conflictos sociales. La Defensoría del Pueblo, desde el año 2004, emite reportes informando sobre la existencia de conflictos de diversos tipos, categorías e intensidad. De las decenas de conflictos reportados todos los meses, la mitad de ellos son conflictos socioambientales y la mitad de estos son conflictos vinculados a proyectos extractivos.

A pesar de que desde el año 2002 se empezó a normar la participación ciudadana en los procesos de concesión en el sector minero, es recién a fines del 2005 que se crea la Oficina General de Gestión Social (OGGS) del Ministerio de Energía y Minas a fin de promover relaciones armónicas entre las empresas, sociedad civil y gobierno, y promover la ejecución de proyectos. El ministerio afirma que esta oficina es el órgano encargado de brindar asesoramiento y de promover relaciones armoniosas propiciando el manejo de mecanismos de diálogo y concertación en el sector energía y minas y colaborando con el diseño de programas de desarrollo social sostenible. Esta oficina afirma implementar estrategias de gestión social enmarcadas en: La promoción del relacionamiento temprano en las relaciones comunitarias entre la empresa y comunidades; el seguimiento descentralizado, focalizado y en tiempo real de casos sociales priorizados; y, la articulación intersectorial e intergubernamental para la promoción del desarrollo local y/o regional como estrategia para la prevención de conflictos.

La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) en el 2006 creo la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales, en esta etapa se utilizaron mesas de dialogo como espacios de negociación multipartes con reconocimiento formal del Estado, pero que también tuvieron limitaciones como la exclusión de actores importantes, dinámicas limitadas a las dirigencias, limitaciones para el seguimiento de acuerdos, entre otros. Las mesas de dialogo fueron definidas como espacios conformados a partir de un caso de diferencia, controversia o conflicto social, con la finalidad de reunir a los actores sociales involucrados (organizaciones sociales e instituciones públicas y/o privadas), así como a las entidades estatales competentes en la problemática, para que juntos busquen soluciones pacíficas e institucionales a sus problemas. El arribo a estas soluciones implica que los gestores del diálogo establezcan un proceso de escucha mutua entre los actores, que genere el entendimiento y el clima de confianza que luego permita pasar a un proceso de negociación.

A inicios del 2012, la Autoridad Nacional del Agua (ANA) creó el Área de Hidrosolidaridad y Gobernanza Hídrica para prevenir y administrar planificadamente potenciales controversias, poniendo en marcha una estrategia de sensibilización que consistía en la promoción de la Hidrosolidaridad (enfoque beneficios mutuos para abordar retos y desafíos hídricos), la gobernanza hídrica, la ley de RH, derecho del uso del agua, creación de consejos de cuenca, y buenas practicas, etcétera). Se promovió la participación proactiva en diversas mesas de diálogo y grupos de trabajo para hallar solución a controversias diversas. Quellaveco (Moquegua) fue un importante logro de esta intervención y nuevo enfoque. En esta etapa, este autor contribuyo con el desarrollo de una ficha para la evaluación y tratamiento de conflictos hídricos dentro del marco de la Hidrosolidaridad y el enfoque de beneficios mutuos para las negociaciones y resolución de conflictos. La utilidad de esta herramienta ha producido su inclusión como anexo 4 en el protocolo para la prevención y gestión de conflictos sociales vinculados con los recursos hídricos que aprobado por la ANA y su nueva unidad de prevención y gestión de conflictos en el 2014.

En el 2012, el ministerio de ambiente creo el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), entre otros motivos, para generar confianza en los procesos de certificación ambiental; sin embargo, es recién en el 2016 que el SENACE ha aprobado herramientas para la gestión social en el marco de sus funciones que también han sido resultado de la contribución de este autor con los colegas de Futuro Sostenible.

En el 2012, la PCM crea la Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad (ONDS) con el propósito de institucionalizar y gestionar el dialogo, su función según norma es proponer lineamientos y estrategias de dialogo, mediación y negociación, para la prevención gestión y solución de controversias, y conflictos sociales en el ámbito de su competencia. A lo largo de los anos, la PCM ha intervenido en conflictos sociales con diversos modelos y enfoques, entre ellos, mesas de dialogo, mesas técnicas, y mesas de desarrollo. La PCM afirma que las mesas de desarrollo están ligadas a una estrategia de prevención de conflictos en las que los representantes del Estado o de la empresa, negocian con autoridades o dirigentes locales inversiones, paquetes de proyectos o actividades que extiendan la cobertura de servicios públicos a un ámbito determinado con una perspectiva integral de desarrollo.

Las mesas de desarrollo son definidas por la ONDS de la PCM como una nueva modalidad para la gestión del diálogo implementada por el gobierno actual con un enfoque preventivo de los conflictos sociales, que busca generar oportunidades de desarrollo en escenarios con riesgo de conflictividad social. Las mesas de desarrollo son espacios de diálogo donde participan principalmente los diferentes sectores del Estado y las organizaciones de la sociedad civil, pero en algunas circunstancias incorporan también a empresas privadas que operan en el entorno de la población. Estos mecanismos de diálogo tienen una perspectiva de desarrollo integral del ámbito geográfico, social y político ligado a las actividades extractivas6. En estos espacios, el Estado apuesta por la realización de inversiones públicas para mejorar las condiciones de vida de la población, bajo una estrategia articuladora de sus distintos sectores y niveles; la sociedad participa en la toma de decisiones sobre su desarrollo y establece acuerdos con el Estado y, cuando es el caso, las empresas se comprometen con el desarrollo de su entorno mediante inversiones social y ambientalmente responsables.

Por su parte la OGGS del MINEM define las mesas de desarrollo como un espacio de coordinación y dialogo, en el cual mediante una intervención intersectorial y articulada del ejecutivo con otros niveles de gobierno (con un enfoque preventivo-promocional), se promueve la acción efectiva del Estado en las zonas (provincias o regiones) donde se promueven o realizan actividades extractivas (minero – energéticas), con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las personas que viven en las comunidades ubicadas en esas zonas. Un ejemplo de esta mesa de desarrollo es la llamada “mesa de trabajo para el desarrollo de la provincia de Cotabambas, departamento de Apurimac”, referida como la primera mesa de desarrollo creada a iniciativa del MINEM en julio del 2012.

Si bien es cierto se han realizados esfuerzos importantes para utilizar el dialogo como mecanismo de prevención y resolución de conflictos, a través de la instalación de mesas de diálogo y mesas de desarrollo, también es cierto que ningún proyecto nuevo ha sido desarrollado en los últimos años, y principalmente debido a la existencia de los conflictos sociales, ¿Algo debe estar ocurriendo? ¿Por qué no están funcionando estos enfoques tan efectivamente como podrían? ¿Podrían funcionar de una manera más efectiva y con mejores resultados?

Cuando hablamos de conflictos sociales hablamos de varias personas con diversos intereses, necesidades, preocupaciones, motivaciones; hablamos de múltiples actores - sociales, políticos, económicos y culturales; y, hablamos de personas insatisfechas, molestas, irritadas, indignadas y hasta furiosas. Es común ver en los medios y en las calles que las poblaciones demandan y tienen exigencias; tienen preocupaciones respecto a la Calidad, Cantidad y Acceso al Agua; la Afectación al Medio Ambiente (contaminación); los Beneficios Económicos de Actividades en la zona; y, la Participación en la toma de decisiones que los afectan, las personas no se sienten escuchadas.

El problema que enfrentamos no es que existan múltiples actores y usuarios con múltiples intereses. El problema no es que existan retos y desafíos vinculados a los recursos naturales y otros. El problema es la manera cómo vemos las diversas situaciones y conflictos y cómo interactuamos y nos involucramos para resolver esto retos y desafíos diversos como los vinculados al uso, aprovechamiento y explotación de los recursos naturales.

Fierman y Plumb (2016) informan que los conflictos socio-ambientales surgen cuando distintos actores sienten que sus intereses o necesidades están en oposición. Lo anterior implica que los conflictos tienen potencialidades tanto destructivas como constructivas para las sociedades. La dimensión constructiva tiene que ver con la posibilidad de transparentar problemas e intereses, y de generar cambios hacia una sociedad más justa. Pero en su dimensión destructiva, los conflictos pueden devenir en una escalada de violencia, paralizar esfuerzos constructivos para encontrar soluciones y generar daños. Dado lo anterior, el desafío es potenciar los aspectos positivos de los conflictos y minimizar los aspectos negativos. Grandes transformaciones han resultado del uso de juicios y vías legales para resolver conflictos. A la vez, también hay evidencia del potencial transformador de procesos colaborativos. Una ventaja de la gestión colaborativa de conflictos es que generalmente tiene entre sus objetivos fortalecer las relaciones entre las partes, para así generar las condiciones para una mejor interacción en el largo plazo. Por otro lado, este tipo de proceso tiende a ser más eficiente, en el sentido de que ofrece la posibilidad de generar soluciones de manera más rápida y menos costosa comparado con otras vías (por ejemplo, procedimientos legales). En añadidura a lo anterior, estos procesos entregan a las partes el poder de toma de decisión, además de control respecto a cuáles temas se abordarán y cómo será el proceso para hacerlo. También abren espacios de inventar nuevas soluciones e inyectar creatividad a una situación difícil y estancada.

La propia PCM hace una autoreflexion y afirma que el trabajo de la ONDS podría ser más efectivo e identifica oportunidades de mejora. A continuación se enumeran lo retos pendientes que la propia ONDS * afirma debe abordar para ser más efectiva y garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos realizados por el Estado para la institucionalización del diálogo.

1) Mejorar la capacidad de articulación intersectorial, la que actualmente no cuenta con una normatividad específica, dejando un margen relativamente amplio para una voluntad política que podría eventualmente discontinuarse, afectando la sostenibilidad del mecanismo.

2) Potenciar la rectoría en el tema. La ONDS es actualmente un órgano especializado que coordina y facilita estos espacios, pero se necesita regir una articulación y armonización efectivas de las intervenciones intersectoriales.

3) Es necesario desarrollar y profundizar las intervenciones con un enfoque de prevención, a fin de reducir el desencadenamiento de conflictos.

4) Es necesario reforzar los equipos de gestión social de los sectores, a fin de dotarlos de capacidades operativas adecuadas para impulsar la concertación y construcción de consensos estables y duraderos en las mesas y espacios afines.

5) Hay que pensar en nuevas formas de operación del Estado en la mesas, de modo que su presencia no se limite a reuniones periódicas, sino que pueda desarrollar labores que le permitan llegar hasta la sociedad civil, sin restringirse a autoridades políticas y dirigentes de organizaciones.

6) Hay que insistir en la necesidad de formular acuerdos claros, sencillos y sin ambigüedades, que no den lugar a interpretaciones diversas; de lo contrario, cada parte interesada lo interpreta a su manera y se generan problemas cuando se trata de cumplirlos.

7) Es necesario desarrollar un seguimiento en la implementación de los acuerdos, a fin de verificar los avances de su cumplimiento y evitar así que algunos actores perciba a las mesas como un esfuerzo estéril.

8) Será importante continuar trabajando y profundizando las experiencias con las Mesas de Desarrollo, importante instrumento estratégico que con un enfoque de prevención, permite superar las limitaciones de las mesas de diálogo y facilita la intervención articulada del Estado, concertada con otros actores (empresas y comunidades locales).

Más allá de las oportunidades de mejora identificadas por la misma ONDS, existen profundos vacíos y problemas de definición, así como un limitado marco estratégico. El problema de la multiplicidad de conflictos sociales, no es como comúnmente se cree, que es debido a la multiplicidad de intereses y perspectivas, el problema principal no es que existan diversas y múltiples demandas insatisfechas que reflejen diversos intereses; el principal problema es la manera cómo se abordan los diversos retos y desafíos vinculados a la actividad extractivo – energética, el problema es la manera cómo se abordan los conflictos sociales y las limitadas capacidades organizacionales e institucionales para ello.

II. TRES PROBLEMAS FUNDAMENTALE EN EL ABORDAJE DE CONFLICTOS VINCULADOS A PROYECTOS DE INVERSIÓN (CONTINUARA...)